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不讨特朗普喜欢官僚主义盛行 世界银行还有救吗?

作者:香港 平特一肖
发布时间:2019-01-17 16:53
  世界银行现任行长金墉以“用脚投票”的方式,将这家存在近75年的国际组织的尴尬处境置于聚光灯下。

  1月8日,金墉(Jim Yong Kim)突然宣布辞职,将于2月1日卸任,这离他本届任期正式结束还有三年多的时间。2012年,金墉在美国前总统奥巴马的提名下担任世行行长,成为首位亚裔美国人行长,并于2017年成功连任,任期五年。

  离开世行后,金墉将加入一个由前瑞信投行家创办的民营基建投资基金。据他自己解释,这一跳槽路径能够让他在气候变化和新兴市场基建赤字等全球主要事务上发挥最大作用。

  这听起来颇为讽刺,因为世界银行本应该是在引领全球发展和基础设施建设中最具影响力的国际机构。

  上个世纪后半叶,这个在战后废墟中诞生的组织在帮助发展中国家发展经济、削减贫困等方面都发挥了相当重要的作用。

  可是,如今的世界银行更像一位体态臃肿、步履蹒跚的高龄老人,面临着严峻的身份危机,不仅核心使命没有达到国际社会的期许,在国际舞台上的影响力也日渐式微。

  来自民营部门的资金激增,以及亚洲基础设施投资银行(AIIB)、金砖国家新开发银行发展(NDB)等区域性多边开发机构的崛起让世界银行的融资角色黯然失色,更为根本的问题是其官僚化的内部机制,缓慢且冗的贷款发放流程使得世界银行已经成为一些需要资金国家的最后选择。

  随着金墉的提前离任,人们将希望寄予在下一任行长身上。

  但是,当世界银行,这个多边主义的践行者,遇上一个对多边主义不感兴趣甚至反感的大股东——特朗普统治下的美国政府,那么重振影响力无疑将是一个艰巨的任务。

  废墟中诞生

  1944年第二次世界大战行将结束之际,以美国和英国为主导的44个国家代表在美国新罕布什尔州布雷顿森林镇召开了那场著名的会议,构建了战后国际货币体系的基本框架,即以美元为中心的布雷顿森林体系。

  会议通过了建立国际复兴开发银行(世界银行前身)和国际货币基金组织(IMF)的决定,这两大机构奠定了布雷顿森林体系的基础,后来也成为联合国最重要的专门机构。

  这两个诞生于二战废墟中的组织担负起维护战后世界货币稳定和促进经济发展的重任。

  其中,世界银行的使命是通过提供技术和资金支持,帮助一些国家改革某些部门或实施具体项目,例如修建学校、医疗中心,提供水电,抗击疾病等,以促进长期经济发展。

  起初世界银行主要帮助欧洲国家和日本实现战后复兴,并辅助非洲、亚洲和拉丁美洲国家的经济发展。此后,随着“马歇尔计划”启动,以及西欧和日本经济逐步恢复元气,世界银行将扶持重点转向发展中国家,从1990年代初开始世界银行也开始向东欧国家和原苏联国家贷款。

  到现在世界银行已从一个单一的机构发展成为一个由五个联系紧密的发展机构组成的集团,成员机构包括国际复兴开发银行、国际开发协会、国际金融公司、多边投资担保机构和国际投资争端解决中心,在全球120多个办事处拥有1万多名员工。

  可是,如今的世界银行更像一位体态臃肿、步履蹒跚的高龄老人,面临着严峻的身份危机,不仅核心使命没有达到国际社会的期许,在国际舞台上的影响力也日渐式微。

  模糊的独特性

  目前,世界银行官宣的使命是以可持续的方式消除极端贫困和促进共享繁荣。近年来,它试图在多个领域发挥作用,推广扶贫,倡议社会福利,拥护环境保护,提供经济和金融政策建议,但在这种什么都想做的初衷下,世界银行模糊了它的独特性。

  对于许多人来说,所熟知的世界银行更偏向于一个提供数据、分析和研究的智库,它在收集经济活动指标,以及衡量贫困、医疗和教育水平方面具有公认的权威性。

  然而,追本溯源,世界银行的核心任务是向无法从资本市场获得资金的贫穷国家提供低成本贷款,为这些国家的基础设施投资筹集资金,但在这方面,它的效率远远不够。

  世界银行2018年年度报告显示,去年该行向发展中国家政府和私营部门承诺提供669亿美元资金,完成支付457亿美元。但据彭博援引的数据,新兴市场基础设施建设的资金缺口巨大,每年需要1万亿到1.5万亿美元。相比之下,世行的贷款不过是杯水车薪。

  需要说明的是,世界银行作为一家国际组织,虽然不最求利润最大化,但也不是一家慈善机构。通过向中等收入国家和资信良好的低收入国家提供贷款、担保以及非贷款业务,它曾经收入颇丰,能够做到自给自足。

  但近年来,世行放贷规模未见明显增长,核心客户出现流失,其业务模式的可持续性面临威胁,不得不依靠发达国家政府的资助继续维持。

  漫长的发贷流程

  不得不承认,世界银行面临着激烈的外部竞争。一方面,来自民营部门的资金激增,另一方面,亚洲基础设施投资银行(AIIB)、金砖国家新开发银行发展(NDB)等区域性多边开发机构的崛起也让世界银行的融资角色黯然失色。

  但世界银行仍有其独特的优势,它由189个成员国家组成,可以代表所有国家采取行动,这使得它比大多数其它多边机构更具有自主性和弹性。而且新兴市场也确实存在巨大的融资需求,它们迫切地需要资金用于基础设施和其它投资。

  因此外部原因并非世界银行业务模式受到阻碍的主要原因,根源在于其内部机制——缓慢的贷款发放流程和过于复杂的官僚作风——这使得世界银行已经成为一些需要资金国家的最后选择。

  牛津大学教授Ngaire Woods在2016年发表的一篇文章中指出,一般商业贷款机构可能需要3个月的时间来准备和发放贷款,而世界银行则需要两年多的时间,其贷款项目从开始到结束一般需要经历 6个阶段:项目的鉴定、可行性研究、评估、谈判、执行与监督、总结性评价。

  从2013年开始,世界银行一直努力试图加快这一流程,但平均发贷时间从原来的28个月仅略微下降至25.2个月。在一些地区,借款人等待的时间甚至增加了。

  除了复杂冗长的流程,世行的一些贷款利率并不便宜。世行的贷款类型大致可以分为两种,其中,国际复兴开发银行的贷款条件比较严格,总的来说并不优惠,被称为“硬贷款”;国际开发协会信贷的贷款门槛比较低,条件也比较优惠,被称为“软贷款”。

  据Ngaire Woods,2016年时世界银行20年期贷款的利率约为4%,相比之下,贫困国家向国际开发协会(IDA)同期贷款的利率不到1%。

  公信力危机

  世行应该在国际援助体系中扮演着“平衡者”的角色,帮助资金流向最需要的国家,确保更合理公平的全球资金配置。然而,正是在提供贷款的公平性上,世界银行遭到的质疑。

  世行对发展中国家的帮助不可否认,但有量化研究显示,世行将多数的贷款或者发放给了与其有特殊纽带或关系的国家,或者在一段时间内只支持特定的行业或技术。根据英国国际发展部(Department for International Development)的数据,在获得最多援助拨款的30个国家中,只有五个国家的援助接近他们所需要的合理水平。

  世行所代表的西方大国意志也让一些需要资金的贫穷国家望而却步。世界银行持股比例最多的是美国、日本、中国、德国和法国,其中美国作为最大股东占比达到16%以上,在重要决策需要 85% 以上多数票通过的规定下, 美国一家就可以否决任何一项决策的通过与实施。

  有批评称,奉行“华盛顿共识”的世界银行通过各种各样的贷款条件, 左右着发展中国家社会、经济领域政策的形成,罔顾发展中国家的真正需求,将西方少数大国的意志强加到受援国身上。

  “华盛顿共识”是1989年由美国国际经济研究所约翰·威廉姆森(John Williamson)提出的一整套针对拉美国家和东欧转轨国家的政治经济理论,包括了以新自由主义为理论基础的十项宏观经济政策,从加强财政纪律、开展税制改革、实施利率市场化、采用一种具有竞争力的汇率制度到实施贸易自由化、放松对外资的限制等。

  但借贷者往往对世行的条件和建议保持高度警惕,他们认为这些提议更多是由理论和意识形态所驱动,而不是基于实践和他们发展的实际需要。

  世界银行也在尝试重新定位,把自己从一个贷款机构转变为一个“经纪人”,帮助有需要的国家进行治理改革,从而吸引潜力巨大的私人投资。不过世行并未表示将放弃公共资金,在一份文件中它曾声明:“只有在市场解决方案不可能的情况下……才会动用官方和公共资源。”

  但批评指出,世界银行的职能是在市场机制出现偏差时进行纠正以促进公平性。定位的调整与世行减少贫穷的使命背道而驰,因为对于私人投资来说,他们追寻的是回报,而不是减少贫困。世行的转变某种程度上放弃了“平衡者”的角色,将全球贫困人口的命运掌握在私人财富手中,它寻求的不是让私人资金服务于公共需求的方式,而是让公共需求如何转变,以满足私人资金的需求。

  下一任行长的重担

  随着金墉的提前离任,人们将希望寄予在下一任行长身上,期待在他或她的强有力领导下,世界银行能够明确组织的使命,重振其在国际舞台上的影响力。

  自世行创立以来,其行长始终由美国选择,美国将这项任命作为推进美国在全球的经济利益、权力和优先发展重点的一个工具。按以往惯例,担任世界银行行长的是美国人。

  不过,这一惯例似乎正在被打破。事实上,在任命金墉前,以官方名义对世行行长做出选择的世行执行董事们就已承诺挑选行长要遵守“公开、择优和透明”原则,称“所有执行董事都能进行提名然后对所有候选人加以考量。”

  布鲁斯金学会研究员Homi Kharas和Eswar Prasad近日指出,世界银行集团需要一位值得信任的领导者,这位领导组必须了解组织使命的紧迫性和范围。国籍本身, 是不是一个先决条件。重要的是,新领导人必须享有美国和大多数其他国家的信任,并能够以真正的多边主义精神来调和各国的不同利益。

  1月10日,世界银行宣布了新行长遴选流程,计划今年4月春季会议前选出下一任行长。新行长人选可由世行执董提名,提名时间为2月7日至3月14日。

  世行指出,新行长候选人必须来自世行成员国,并拥有良好的领导力记录、管理大型国际机构的经验,熟悉公共部门,有能力表达世行发展使命的清晰远景,坚定承诺和赞赏多边合作等素质。

  据英国《金融时报》报道,特朗普政府考虑提名下一任世行行长的潜在人选包括美国财政部负责国际事务的副部长戴维·马尔帕斯(David Malpass)、前美国常驻联合国代表妮基·黑利(Nikki Haley)、美国国际开发署署长马克·格林(Mark Green),以及“第一女儿”伊万卡·特朗普(Ivanka Trump)。

  但白宫14日否认了有关伊万卡·特朗普被考虑作为世行行长候选人的报道,称只是请她协助管理美国提名世行行长候选人的程序。

  据《纽约时报》最新报道,白宫正在考虑让前百事可乐首席执行官卢英德(Indra K. Nooyi)出任世界银行行长。

  反感多边主义的特朗普政府

  无论是谁出任世界银行行长,他或她都将面对一个对全球化和多边主义都不那么感兴趣的特朗普政府。

  美国总统特朗普上任以来,主张“美国优先”政策,从多个国际组织退出,并“撕毁”多份多边协议,包括跨太平洋伙伴关系协定、巴黎协定、联合国科教文组织、全球移民协议、伊朗核协议、联合国人权理事会等,并多次威胁要退出WTO。

  在他执政近两年的时间里,还未对世界银行给予太多关注。但有研究认为,随着特朗普政府在中期选举中失去了对众议院的控制权,这一情况或将出现改变。

  经济学家Christopher Kilby在布鲁斯金学会刊文称,双边援助在美国的外交政策中扮演这重要的角色,为了批准新的双边援助或者改变已经批准的资金用途,美国政府必须得到众议院和参议院的委员会的批准,失去了对众议院的控制后,这一过程将变得艰难。

  在这种情况下,使用世界银行作为外交政策工具将变得更具吸引力,例如当国会不允许政府削减双边援助来惩罚某些国家时,政府可能会推动世界银行减少对这些国家的贷款来达到同样目的,而这也将破坏世界银行的独立性。

  从长期来看,Kilby认为,特朗普政府对多边主义的反感,特别是对美国前政府的国际承诺的不屑,将使信用评级机构低估世界银行的代缴资本,转而关注该银行的实收资本。

  这些债券评级对于世行的商业模式至关重要:通过在国际市场上以低成本借款,然后向低收入和中等收入客户重新贷款,其利率低于这些国家自身的收益率。为了保护其债券评级,世界银行将不得不关注其贷款水平,进一步限制该机构的选择,并使其更加依赖于非核心融资,如信托基金。

  当世界银行,这个多边主义的践行者,遇上一个对多边主义不感兴趣甚至反感的大股东——特朗普统治下的美国政府,那么重整影响力无疑将是一个艰巨的任务。

  2007年,世行前行长保罗·沃尔福威茨(Paul Wolfowitz)涉嫌利用职权为与其关系密切的一位世行女官员大幅升职加薪,此举引起轩然大波,沃尔福威茨黯然辞职。此后,一位自由市场经济学家在美国杂志《国家评论》(National Review)上撰文,对世界银行的存在提出了质疑:

  

  我们真的需要世界银行吗?

  自由市场资本主义正在全球迅速蔓延,随之而来的是私人资本市场的扩散,将投资引向世界各地。

  消除贫困的真正关键不是以低于市场的利率向非洲和其他地区的国家计划政府提供廉价贷款,而是让市场(而不是世界银行的官员)掌握主动权。

  国际货币基金组织和世界银行都是二战后重建时期的产物。穷国需要的不是政府间的贷款,而是有利于市场的改革,从而吸引私人资本流动。这将使低收入国家受到与中国、印度、俄罗斯、东欧和拉丁美洲一样的市场约束。

  数千名拿着免税工资的世界银行官员非常清楚,私人市场资本主义正在取代他们的使命。因此,他们想把世界银行变成某种规模庞大的全球变暖官僚机构——这显然不是我们所需要的。

  当年的美国总统乔治·W·布什或许并没有留意到这位经济学家的建议,但今时不同往日了,因为写下上面这些话的正是特朗普的白宫经济顾问库德洛(Larry Kudlow)。

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  参考资料:

  宋澜,世界银行困局及其对我国建设“一带一路”多边金融新格局的启示,宏观经济,2016年7月

  敦志刚,世界银行的贷款管理机制及其对亚投行的借鉴,国际金融,2015年8月

  Ngaire Woods,How to save the World Bank,World Finance, Mar 2016

  Christopher Kilby,The fate of the World Bank during a divided US government,Brookings Institution,Nov 2018

  Homi Kharas、Eswar Prasad,The leader the World Bank needs, Brookings Institution,Jan 2019

  Larry Kudlow, New Boss at World Bank,National Review, Mar 2007

  文章来源:华尔街见闻

  
本文网址:香港 平特一肖 /1901/hqhqcis7044086.html
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