核损害责任国际制度的产生与发展
2018-12-26 11:22:36 | 来源:人民法院报 | 作者:刘久
  发展民用核能必须持续改进设施的安全设计,提高安全管理水平,从而降低甚至消灭核事故发生的可能性。核损害责任法律制度对于民用核能的建设与发展至关重要,二十世纪六十年代以来,国际原子能机构与经济合作与发展组织在创设有效制度保障核安全、预防核事故的同时,也为核损害赔偿机制的建立而努力。

  核能是人类二十世纪的最伟大发现之一,积极推进核能的和平利用,对于保障能源供应与安全、保护环境、实现电力工业结构优化和可持续发展具有重要意义。然而,核能具有潜在危险性,核事故的发生会引起影响深重的辐射事件。所以,发展民用核能必须持续改进设施的安全设计,提高安全管理水平,从而降低甚至消灭核事故发生的可能性。

  尽管如此,即使利用最先进与安全的技术,遵循最高的安全标准,也无法完全排除发生核事故的可能性。因此,核损害责任法律制度对于民用核能的建设与发展至关重要,二十世纪六十年代以来,国际原子能机构与经济合作与发展组织在创设有效制度保障核安全,预防核事故的同时,也为核损害赔偿机制的建立而努力。

  《巴黎公约》体系

  为使民用核能的发展不被核责任所牵制与阻碍,解决一般侵权法无法很好解决核损害责任的特殊问题,确保核损害事故的受害人都能获得足额和公平的赔偿,1960年7月29日,《关于核能领域中第三方责任的公约》(以下简称《巴黎公约》)作为首个核损害责任领域的国际公约由欧洲经济合作组织核能机构在法国首都巴黎订立。

  1961年9月,经济合作与发展组织正式成立并取代了欧洲经济合作组织的职能。于是,《巴黎公约》成为经合组织核能署的重要文件,由核能署负责执行与修订。

  1960年,《巴黎公约》在一系列重要的核损害赔偿原则的基础上,制定了一套特殊的核责任法律机制,大多制度为之后相关公约与各国核责任立法所吸纳,并沿用至今。比如,核设施营运者唯一责任原则(又称营运者责任集中原则),营运者严格责任制,营运者财务保证义务,并设定了营运者最高与最低赔偿限额。该公约对经合组织成员国开放,除经合组织成员国外,其他国家如果要加入该公约,必须经所有条约缔约国同意。《巴黎公约》共24条,于1968年4月1日正式生效。

  为弥补《巴黎公约》基金不足的缺欠,经合组织核能署于1963年初修改了1960年《巴黎公约》,在《巴黎公约》的基础上,制定了《关于核能领域中第三方责任的1960年7月29日巴黎公约的补充公约》,简称《布鲁塞尔补充公约》。《布鲁塞尔补充公约》创设了核事故责任三重赔偿机制,简而言之,就是缔约国要共同建立国际公共基金,当赔偿额度超过第一层级的营运者赔偿限额和第二层级的各缔约国国家基金赔偿数额的上限时,按照份额公式由第三层级的国际公共基金对损害加以补充赔偿。因此《布鲁塞尔补充公约》在其缔约国间建立了坚实的财政联结。按照《布鲁塞尔补充公约》,只有《巴黎公约》的成员国,才有权利加入该补充公约。《布鲁塞尔补充公约》共25条,于1974年12月4日生效。

  《布鲁塞尔补充公约》的制定给予了《巴黎公约》缔约国选择的机会,相关缔约国可以选择加入《布鲁塞尔补充公约》,也可以不加入《布鲁塞尔补充公约》,继续遵守与执行《巴黎公约》。不论缔约国如何选择,上述《巴黎公约》与《布鲁塞尔补充公约》形成了《巴黎公约》体系,该体系的成员国大都为西欧国家。

  上述两公约都经历了1964年,1982年和2004年以补充议定书形式的三次修订。其中,1964年的修订是为了与下文的《维也纳公约》保持一致;1982年的修订将货币计算单位改为通行的特别提款权(SDRs),同时考虑到通货膨胀问题,将《布鲁塞尔补充公约》建立的两项公共基金都提高了2.5倍;2004年的修订尚未正式生效。

  《维也纳公约》体系

  《关于核损害民事责任的维也纳公约》由国际原子能机构(IAEA)于1963年5月在奥地利首都维也纳组织制定,于1977年11月生效,全文共29条。

  公约定义了核电领域的专业术语及诸如“核损害”,“核事件”等法律用语,规定了核设施营运者对核损害承担法律责任的构成要件、营运者的证明义务、营运者对核损害的绝对责任以及营运者的赔偿责任限额,明确了受害者赔偿请求权的诉讼时效与营运者的财务保证金和核损害保险问题,营运人的追索权利,法院管辖权与判决效力等问题。

  由国际原子能机构于《关于核损害民事责任的维也纳公约》同天制定的《关于强制解决〈核损害民事责任维也纳公约〉争端的任择议定书》共由九条组成,其规定,因该公约的解释或适用所引起的争端,应属于国际法院强制管辖权范围。该《议定书》于1999年5月生效。

  1997年9月,在国际原子能机构总部召开的外交会议上,制定了《关于核损害民事责任的1997年维也纳公约》。《1997年维也纳公约》在《1963年维也纳公约》的基础上,进一步扩大公约的适用范围,扩展了核损害的定义,缩小了免责范围,将核营运者的赔偿限额增加到不少于1.5亿至3亿特别提款权,将涉及生命丧失和人身伤害的诉讼时效则延长至自核事件发生之日起30年。《1997年维也纳公约》共24条,于2003年10月生效。

  上述1963年《关于核损害民事责任的维也纳公约》,《关于核损害民事责任的1997年维也纳公约》,以及《关于强制解决〈核损害民事责任维也纳公约〉争端的任择议定书》构成了《维也纳公约》体系。

  《维也纳公约》体系与《巴黎公约》体系在立法目的、原则与内容方面都呈现趋同一致化发展。但与《巴黎公约》体系成员国多为西欧国家的特点不同,《维也纳公约》是全球性条约,按照《维也纳公约》第21条与第24条第一款,世界各国以及国际组织,包括联合国所有会员国、任何专门机构、国际原子能机构的所有会员国都可以加入本公约。

  两大公约体系的贯通与适用

  1986年,切尔诺贝利核电事故使国际社会认识到扩大国际核责任机制适用地域范围的重要性。尽管《维也纳公约》体系与《巴黎公约》体系,从立法目的、基本原则到具体内容都非常相似,但在当时并没有一个机制将两者贯通起来,因此,两公约体系在实施上是相互独立的,各公约只适用于其缔约国领域内的受害者。

  为通过相互扩大两公约体系所规定的核损害民事责任具体制度的适用范围,贯通《维也纳公约》和《巴黎公约》并消除对同一起核事故同时适用两个公约而引起的冲突,在1988年9月由国际原子能机构和经合组织于国际原子能总部联合举行的“关于《巴黎公约》和《维也纳公约》的关系会议”上制定了《关于适用〈维也纳公约〉和〈巴黎公约〉的联合议定书》。该《联合议定书》共计11条,于1992年4月生效。

  作为贯通《巴黎公约》体系与《维也纳公约》体系的桥梁,《联合议定书》只向《巴黎公约》体系或《维也纳公约》体系的缔约国开放,并没有规定实质内容,主要是对事故发生后,《联合议定书》缔约国对两公约体系二选其一的适用方式等内容加以说明。

  《核损害补充赔偿公约》特色

  尽管已经建立了《巴黎公约》体系与《维也纳公约》体系以及联结两体系的《联合议定书》,国际原子能机构一直为建立可以覆盖全球的国际核责任法律体系而努力,希望以此补充已有机制,扩大国际核损害责任制度的适用范围,提高核损害赔偿额,鼓励地区与全球合作,促进核能的安全利用。因此,1997年9月,国际原子能机构主持制定了可以覆盖全球范围的核损害责任国际法律机制,即《核损害补充赔偿公约》(以下简称《补充赔偿公约》)。随着日本的批准,《补充赔偿公约》于2015年4月正式生效,条约由正文与附件组成,正文共27条。

  截至2018年1月29日,共有十个国家正式成为了《补充赔偿公约》的缔约国,按照时间顺序,其中包括美国、日本、印度和加拿大。

  与之前核损害责任国际制度体系相比,《补充赔偿公约》作为一个向几乎所有国家开放的独立条约,更具开放性与包容性。《补充赔偿公约》规定,《巴黎公约》与《维也纳公约》的成员国都有权选择加入该《补充赔偿公约》,其他国家只要国内相关立法与本公约附件所规定的内容相一致,也可加入,只要求那些领土内有民用核设施的国家首先成为《核安全公约》的缔约国。此条款使许多不愿加入上述两个公约的国家可以直接加入该公约。

  《补充赔偿公约》还尽可能地注意与两公约以及各国国内核损害责任立法相包容,使两公约的缔约国在加入该公约时无需提出对两公约做修改,在选择适用时,可以在其先前加入的公约与该公约之间进行选择,如果选择适用本公约,只需适当地修改本国法律,符合该公约附件的要求;而对于未加入或者不打算加入两公约的国家,在加入《补充赔偿公约》后首先要适用公约的附件条款,要求其国内核损害法律制度与《补充赔偿公约》内容相一致即可。

  所有这些最大限度地使《巴黎公约》《维也纳公约》以及其他缔约国家本国的核损害赔偿制度趋同发展,将两条约体系缔约国与未曾加入国两公约的《补充赔偿公约》缔约国纳入到一个国际核损害法律体系中来,更为有效地推动了全球性核损害赔偿法律体系的建立与发展。

  《补充赔偿公约》最核心的“补充”就是建立公共资金机制,用于支付超过核损害发生国补偿赔偿额的不足部分。这里统一了各国赔偿和补偿的限额,并明确了事故发生后建立公共资金的分摊方式。

  该机制不仅明确了核设施营运者在核损害赔偿中的绝对赔偿责任,保证了缔约国政府对于核损害的补充赔偿机制,还建立了由缔约国政府共同出资的公共资金,用以保障核事故受害者能够及时、足额受偿,使得损害发生后民用核能得以继续发展。

  不仅如此,纵观《核损害补充赔偿公约》,其作为全球性核损害赔偿机制框架,可以称之为前述《巴黎公约》体系、《维也纳公约》体系与各国相关立法的集大成者,并且与上述公约体系内容相比,多方面规定都走在最前沿。因此,为了将我国与美国、日本等其他核能大国置于同一国际核损害责任法律机制之下,建立健全我国核损害赔偿法律体系,使我国从全面与缜密的《补充赔偿公约》中获得裨益,让我国核损害赔偿制度更好地与国际接轨,我国相关机构可以考虑适时加入《补充赔偿公约》。
责任编辑:王娜